機場基建投入：

　　被忽視的風(fēng)險防控

　　隨著國家對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重視和擴大投資，尤其是近幾年國內(nèi)三四線城市對于擁有地方機場的執(zhí)著期待，民航基建投資正在重新回歸快車道。

　　從2015年年底民航公布的基本數(shù)據(jù)和發(fā)展預(yù)期指標(biāo)來看，2015年，民航局重點推進了193個大中型民航建設(shè)項目，總投資達到5000億元。而即將過去的2016年全年，民航局共計劃開工重點項目11個，續(xù)建項目52個，全行業(yè)預(yù)計固定資產(chǎn)投資也高達770億元。到“十三五”末期，全國運輸機場總量將達到272個，通用機場數(shù)量也將翻倍�！靶枨笃鋵嵵饕�集中在中西部的三四線城市，但航空業(yè)快速發(fā)展出現(xiàn)的巨量資金涌向民航基建、航材采購需求量增大、機場有限資源分配不均等問題容易讓基建和機場管理成為腐敗高發(fā)地�！睆埖掠驯硎尽�

　　自2015年以來，國內(nèi)幾大樞紐機場就有三名高管被帶走調(diào)查。2015年9月，首都國際機場股份有限公司原總經(jīng)理史博利被曝“貪污受賄上億元”被紀(jì)檢部門帶走，相關(guān)司法機關(guān)正進行補充偵查；2016年8月10日，廣東省機場管理集團原總經(jīng)理劉子靜因涉嫌受賄被廣州市人民檢察院偵查終結(jié)并移交起訴；2016年7月，廣東省紀(jì)檢機關(guān)通報廣州白云國際機場股份有限公司原副總經(jīng)理徐向東“熱衷求神算卦、出門看黃歷、辦事算時辰”，其因收受巨額賄賂已被移交司法機關(guān)處理。

　　有業(yè)內(nèi)人士分析，首都國際機場原總經(jīng)理史博利的“落馬”可能主要還是因為之前其在擔(dān)任民航局運輸司司長時手握多項審批許可權(quán)而存在的權(quán)錢交易有關(guān)，但也不能排除與他在成為首都國際機場“老總”崗位時正趕上機場擴建新建存在的大量尋租空間有關(guān)。

　　刁偉民介紹說，為了解決首都機場激烈的航班航線時刻資源競爭，北京新機場去年已經(jīng)正式動工開建，一批航空公司為能成功爭奪基地航空的許可而摩拳擦掌——成為基地航空往往意味著能夠優(yōu)先獲得時刻等資源的分配。北京新機場能否實現(xiàn)公平的基地航空準(zhǔn)入制度，也將關(guān)系著新機場的運營能否擺脫以往尋租模式阻礙，以更加市場化的競爭來實現(xiàn)時刻資源的合理化配置。

　　在一項由外資航空調(diào)研機構(gòu)進行的調(diào)查中顯示，目前國內(nèi)交通基建類的投資回報大概是在3%至4%左右。特別是在未來機場基建將會主要集中于中西部地區(qū)和三四線城市這一前提下，新建擴建機場的盈利能力更加不樂觀。原民航總局局長李家祥曾在一次民航領(lǐng)域的專題研討會上指出，全國200多個機場大概只有50個是賺錢的，其他基本都處于虧損狀態(tài)。

　　連年虧損的中小機場現(xiàn)狀并不能阻擋地方政府建設(shè)中小機場的熱情，因為新建機場不僅要考慮直接經(jīng)濟收益，還要考慮機場建設(shè)帶來的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、旅游產(chǎn)業(yè)聯(lián)動等社會經(jīng)濟輻射效應(yīng)，所以各地呈現(xiàn)出“越虧越建、越建越虧、越虧越補貼”的怪象。

　　“國內(nèi)機場運營和航空基建還不能說完全處于市場化狀態(tài)，行政的支持干預(yù)無處不在。巨額投資的涌入，讓民航基建項目和機場建設(shè)管理體現(xiàn)出高資本、高投入、大空間的特性，也讓其成為腐敗機會更多、風(fēng)險更大的一個特殊領(lǐng)域。”刁偉民分析說。

　　行政管理主體：

　　資源稀缺、行政壟斷易生腐敗

　　從民航局空管局原局長助理劉德華、民航局國內(nèi)運輸處原處長蘇紅、民航局運輸司國際航空運輸處原處長魏洪、民航局原副局長周來振，再到以前就任過民航局運輸司司長的首都國際機場原總經(jīng)理史博利，這些官員的落馬似乎引發(fā)了連鎖效應(yīng)，形成了民航局有史以來最大的“窩案”。

　　這其中，民航局運輸司因為身處民航系統(tǒng)最核心部門的位置，所以成為權(quán)錢交易和“反腐風(fēng)暴”的中心點。魏洪、蘇紅、史博利，還有曾經(jīng)民航歷史上最著名的張志忠案（曾任民航局運輸司司長），就都出自民航局運輸司。

　　根據(jù)中國民用航空局官方網(wǎng)站的介紹，民航局運輸司的主要職責(zé)共有17項，其中多項涉及審批和許可，比如：負(fù)責(zé)機場地面服務(wù)機構(gòu)的許可管理；審核航空運輸企業(yè)間簽訂的有關(guān)聯(lián)盟、代號共享等合作協(xié)議并監(jiān)督實施；對公共航空運輸企業(yè)及其航線航班實施經(jīng)營許可管理；審核航空運輸企業(yè)的運輸業(yè)務(wù)申請并監(jiān)督管理；負(fù)責(zé)通用航空企業(yè)開展境外通用航空業(yè)務(wù)及特殊通用航空作業(yè)任務(wù)的審核工作等。

　　因幫忙加快辦理航線審批，并收受南方航空公司、上海吉祥航空公司等“好處費”共計549萬余元，2016年9月，蘇紅涉嫌受賄罪在北京市二中院出庭受審。據(jù)檢察機關(guān)辦案人員介紹：“她以前主要負(fù)責(zé)整個航空運輸規(guī)章的起草、航空經(jīng)營業(yè)務(wù)許可和節(jié)假日加班包機。在2010年前，航空公司的經(jīng)營許可實行首任責(zé)任制，如果同時有多家公司申請，身為民航局運輸司國內(nèi)運輸處處長的她就有權(quán)決定哪家公司可以獲得許可。所以她也成為眾多航空公司爭相討好的對象�！币驗檫\輸司可以對公共航空運輸企業(yè)及航線航班實施經(jīng)營許可管理，這個部門被稱為民航局最有實權(quán)的部門，成為各大航企趨之若鶩討好的對象。

　　北京科技大學(xué)廉政研究中心主任助理宋偉認(rèn)為：“像民航局運輸司這樣的民航主管部門手里權(quán)力過于集中，而隨著國內(nèi)民航業(yè)發(fā)展需求旺盛導(dǎo)致的資源稀缺問題，腐敗也就容易呈現(xiàn)不斷高發(fā)態(tài)勢。治理與腐敗是一個硬幣的兩面，在現(xiàn)有管理水平落后又相對封閉的情況下，民航業(yè)有效和廉潔治理很難實現(xiàn)�！�

　　“稀缺的行業(yè)資源和過于繁瑣的審批程序催生系統(tǒng)權(quán)錢交易。航空公司拿到黃金航線的黃金時刻就等于取得了只賺不賠的保證書，但擁擠的機場和航路注定了這些有限的黃金資源只能成為少數(shù)人的寶藏，僧多粥少的局面就催生了各種權(quán)力亂象和腐敗�！钡髠ッ窠榻B道。

　　一位曾經(jīng)供職過國有航企的公司高層表示：“國內(nèi)航空發(fā)展快，每年新增航線多，但是航域和航線資源就那么一點，想要拿到好航線、好時刻，肯定要跟上面搞好關(guān)系�！敝皇窃谶@上面，每家航空公司的做法可能不太一樣，有的航空公司請吃請喝，贊助旅游，而有的航空公司則曾經(jīng)有段時間定期給審批部門送上“航線協(xié)調(diào)費”。

　　杜治洲告訴記者：“民航系統(tǒng)滋生腐敗的溫床主要表現(xiàn)在兩端，一邊是掌握稀缺資源的行政審批部門，一邊是擁有壟斷特權(quán)的實權(quán)部門，比如航空公司和機場的管理者，以前所說的‘批、建、票、財’的說法就分別代表航線審批、基礎(chǔ)建設(shè)、市場營銷和資金管理，這也被公認(rèn)為民航領(lǐng)域腐敗最高發(fā)的四個領(lǐng)域。就因為權(quán)力尋租空間主要集中在稀缺資源的航線審批，航班航線時刻申請，以及之前提到的投資、工程建設(shè)、物資航材設(shè)備采購等方面，所以民航業(yè)近年來發(fā)生的腐敗案件，90%都集中在這些地方。這也是因為民航系統(tǒng)具有很強的封閉性、很高的門檻，信息又過于不透明、利益糾葛嚴(yán)重，所以腐敗案件往往是窩案串案頻發(fā)、產(chǎn)業(yè)上下游聯(lián)合貪腐、跨部門協(xié)同作戰(zhàn)�！�

　　“要想解決這些問題，首先就是要下放和減少民航主管部門的權(quán)力，加強市場化水平，保證公平競爭機制的建立，推進民航管理信息化水平和信息公開，接受外部專門機構(gòu)和全社會的監(jiān)督，讓陽光來‘曬死’民航業(yè)的腐敗�！倍胖沃藓退蝹サ葘＜覍W(xué)者都這么認(rèn)為。

　　張德友指出，我國民航的市場化改革被很多人稱之為“半拉子工程”，但也不能不看到在改革過程中對解除民航價格管制、逐步向民營資本開放市場、打破壟斷局面、提升管理效率等方面還是有明顯的進步。這就表明，市場化改革和反腐敗改革要一起進行，不能偏廢，也不能用一個改革去代替另一個改革�！叭绻�不能把權(quán)力關(guān)進籠子，就會有更多官員被關(guān)進籠子�！�

　　“冰凍三尺，非一日之寒。幾個貪官的落馬、幾條規(guī)則的改變，不能從根本上改變整個民航業(yè)的競爭環(huán)境，必須從制度和監(jiān)管體系上入手，才能讓改革更加有效和健康。我們可以借鑒國外的成熟做法，例如歐洲有些國家聘請中立的專家成立航線協(xié)調(diào)委員會來專門協(xié)調(diào)時刻分配，對有的熱門航線要進行公開拍賣等，都可以有效地避免權(quán)力尋租�！钡髠ッ裉岢鼋ㄗh。

　　民航業(yè)屬于特殊行業(yè)，技術(shù)專業(yè)性強，如何強化管理、預(yù)防腐敗就顯得尤為重要。在民航領(lǐng)域外部監(jiān)督很難到位的情況下，如何通過體制改革，形成良好的內(nèi)部監(jiān)管機制，已是不容回避的問題。民航系統(tǒng)腐敗的高發(fā)頻發(fā)已經(jīng)引起了監(jiān)管層的高度重視，民航局制定了《2013-2017建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的實施意見》，能否在未來幾年真正形成民航業(yè)“不想腐、不能腐、不敢腐”的有效機制，我們拭目以待。